案例：某泉公司與某國土局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》及附件，約定某泉公司以210萬元受讓某光坡鎮(zhèn)香水灣892畝國有土地使用權(quán)，作為旅游度假和房地產(chǎn)開發(fā)項目用地。
 

　　某泉公司取得相關(guān)土地《國有土地使用證》。此后，某泉公司取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，但規(guī)劃職能部門沒有提供該地的控制性詳細規(guī)劃。為此，某泉公司向當?shù)卣辆值扔嘘P(guān)部門提出申請和報送規(guī)劃方案，但因該地整體規(guī)劃2005年之前一直沒有確定，故未得到批復(fù)。除無法用于開發(fā)建設(shè)的50畝配套沙灘地外，其余土地均于1994年被修至某的高速公路所封閉，工程車輛無法到達。為此，當?shù)卣?994年向上海省高速公路公司發(fā)出《關(guān)于要求在高速公路179KM地段開設(shè)出口的函》，但未取得答復(fù)。2005年10月31日，當?shù)卣透咚俟烽_口一事向上海省交通廳打報告，上海省交通廳于2005年11月21日復(fù)函同意。

　　至2005年8月8日，某泉公司未對相關(guān)土地開發(fā)建設(shè)，當?shù)卣鞒觥蛾P(guān)于依法收回國有土地使用權(quán)核發(fā)換地權(quán)益書的決定》。因未按法定程序舉行聽證會，當?shù)卣蜂N該決定。

　　2006年6月16日，當?shù)卣匦伦鞒鰺o償收回相關(guān)土地的決定。某泉公司不服，向上海省人民政府申請行政復(fù)議，省政府撤銷該決定，要求當?shù)卣凑找?guī)定給予某泉公司不超過一年的期限進行開發(fā)建設(shè)。

　　2007年5月24日，當?shù)卣鞒觥蛾P(guān)于依法無償收回國有土地使用權(quán)的決定》。某泉公司不服向上海省人民政府申請行政復(fù)議，省政府維持該決定。

　　某泉公司不服，向上海中院提起行政訴訟，請求判令撤銷當?shù)卣栈赝恋貨Q定。一審上海中院認為土地閑置原因在于政府，判決撤銷當?shù)卣疀Q定。當?shù)卣环崞鹕显V。二審上海高院認為土地閑置原因在于某泉公司，撤銷一審判決，維持當?shù)卣疀Q定。某泉公司不服，向最高法院申請再審。最高法院認為土地閑置原因在于當?shù)卣蜂N二審判決，撤銷當?shù)卣疀Q定。
 

　　《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的”，政府不可無償收回土地使用權(quán)。《閑置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關(guān)部門的行為”的具體情形進行了列舉說明。
 

　　一、《國有土地使用權(quán)出讓合同》約定“三通一平”費用由土地使用權(quán)人負擔(dān)，作為土地出讓方的政府機關(guān)仍負有協(xié)助促成“三通一平”的義務(wù)。因高速公路封閉造成土地使用權(quán)人無法開工建設(shè)，屬于因政府原因造成的動工延遲，政府無權(quán)以土地閑置為由無償收回土地。
 

　　二、因相關(guān)地塊未出臺明確的規(guī)劃指標，擬定的規(guī)劃設(shè)計方案未獲得審批通過，土地使用權(quán)人無法開工建設(shè)，屬于因政府原因造成的動工延遲，政府無權(quán)以土地閑置為由無償收回土地。

　　靜安老北站律師提出，本案的爭議焦點在于爭議地塊未能在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)，是否系某泉公司自身原因所致。對此，兩審法院和再審最高法院均對自己的裁判進行了充分的論證。上海中院一審認為原因在當?shù)卣碛扇缦拢?/span>

　　1. 案涉項目在東線高速公路旁，東線高速公路建好后道路已封閉，某泉公司無法進行開發(fā)建設(shè)。因此，某泉公司一直未對該地動工開發(fā)造成土地閑置，其責(zé)任不在某泉公司。
 

　　2. 2006年11月22日，上海省政府做出《行政復(fù)議決定書》，認為當?shù)卣畱?yīng)當按照規(guī)定給予某泉公司不超過一年的期限進行開發(fā)建設(shè)。但當?shù)卣唇o某泉公司不超過一年的期限進行開發(fā)建設(shè)，就作出無償收回土地決定，顯然不妥。當?shù)卣鳛橄录壢嗣裾瑹o權(quán)改變上級人民政府的行政復(fù)議決定。
 

　　上海高院二審認為原因在某泉公司，理由如下：

　　土地使用權(quán)出讓合同中約定由某泉公司承擔(dān)訴爭土地的“三通一平”責(zé)任，當?shù)卣疀]有義務(wù)承擔(dān)開發(fā)土地的道路修建責(zé)任。此外，當?shù)卣?993年出讓本案訴爭的土地，出讓價格相對低廉，要求出讓方承擔(dān)可能遠遠超過土地價格的費用去為土地開發(fā)商完成“三通一平”的責(zé)任，既不合理又不可行。因此，道路封閉造成無法按期動工的原因不在當?shù)卣?/span>
 

　　最高法院再審認為原因在當?shù)卣碛扇缦拢?/span>

　　1. 本案爭議土地可供開發(fā)部分均位于東線高速公路西側(cè)的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車輛無法到達，導(dǎo)致某泉公司無法進行開發(fā)建設(shè)。在高速公路之下雖有涵洞通往爭議地塊，但該涵洞系用于排洪而非車輛通行，更無法通過大型工程車輛。當?shù)卣鲝埬橙究梢酝ㄟ^高速公路下的涵洞到達開發(fā)地塊，并以此證明某泉公司對土地閑置負有責(zé)任的理由不能成立。
 

　　2. 1993年某泉公司與當?shù)卣炗唶型恋厥褂脵?quán)出讓合同時，東線高速公路尚未修至某，某泉公司對修建高速公路可能導(dǎo)致的爭議地塊被封閉的情況難以預(yù)見，在此情況下要求其承擔(dān)土地閑置兩年的不利法律后果，明顯有失公允。
 

　　3. 根據(jù)雙方簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》，“三通一平”的費用雖由某泉公司負擔(dān)，但對高速公路開口這樣涉及交通以及對公共設(shè)施變動的工程項目，必須獲得主管部門審批后方可實施。當?shù)卣鳛楹贤环剑響?yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，促成高速公路早日開口。
 

　　4. 土地的開發(fā)建設(shè)必須得到規(guī)劃職能部門的批準才能動土施工，而該地塊卻一直沒有出臺明確的規(guī)劃指標，某泉公司雖多次將其擬定的規(guī)劃設(shè)計方案報請相關(guān)部門審批，但有關(guān)部門對此一直未予答復(fù)。未獲得規(guī)劃審批亦造成某泉公司無法對爭議地塊進行開發(fā)建設(shè)。
 

　　綜上，當?shù)卣蛟斐蔂幾h地塊未能在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)。
 

　　實務(wù)經(jīng)驗總結(jié)

　　一、《閑置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關(guān)部門的行為”的具體情形進行了列舉說明，總結(jié)如下：1. 土地未交付；2. 土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改；3. 規(guī)劃和建設(shè)條件修改；4. 涉及拆遷等引起的信訪事項；5. 軍事管制、文物保護。
 

　　二、國有土地出讓合同未明確約定的情況下，“三通一平”屬于行政機關(guān)出讓土地的隨附義務(wù)。對于土地受讓人無法通過自身努力予以解決的問題，作為對出讓土地具有統(tǒng)籌管理職責(zé)的地方一級人民政府，應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)為土地受讓方完成開工前的前期準備工作提供必要的幫助，做好促成開工建設(shè)的協(xié)調(diào)溝通和配套工作。土地受讓方應(yīng)積極與政府溝通協(xié)調(diào)，對無法開工建設(shè)的原因進行匯報，請求相關(guān)部門協(xié)助解決。
 

　　三、土地受讓方應(yīng)按照土地出讓合同約定用途開發(fā)建設(shè)，未按照政府批復(fù)、合同約定的用途開發(fā)建設(shè)的，構(gòu)成土地閑置，政府有權(quán)依據(jù)相關(guān)規(guī)定、程序無償收回土地。
 

　　以下為該案在最高法院審理階段的“本院認為”關(guān)于此部分的論述：

　　首先，本案爭議土地除50畝無法用于開發(fā)建設(shè)的臨海沙灘地外，其余可供開發(fā)部分均位于東線高速公路西側(cè)的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車輛無法到達，導(dǎo)致申請再審人無法對爭議土地進行開發(fā)建設(shè)。在高速公路之下雖有涵洞通往爭議地塊，但該涵洞系用于排洪而非車輛通行，更無法通過大型工程車輛。被申請人主張申請再審人可以通過高速公路下的涵洞到達開發(fā)地塊，并以此證明申請再審人對土地閑置負有責(zé)任的理由不能成立。1993年某泉公司與當?shù)卣炗唶型恋厥褂脵?quán)出讓合同時，東線高速公路尚未修至某，申請再審人對修建高速公路可能導(dǎo)致的爭議地塊被封閉的情況難以預(yù)見，在此情況下要求其承擔(dān)土地閑置兩年的不利法律后果，明顯有失公允。根據(jù)雙方簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》土地使用條件附件的約定，“三通一平”的費用雖由申請再審人負擔(dān)，但對高速公路開口這樣涉及交通以及對公共設(shè)施變動的工程項目，必須獲得主管部門審批后方可實施。在高速公路將爭議地塊封閉后，申請再審人曾通過被申請人向有關(guān)部門反映這一問題，被申請人作為合同一方，理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，促成高速公路早日開口。故其提出“三通一平”系申請再審人的合同義務(wù)，其對道路修建不負有責(zé)任，申請再審人不能因高速公路未開口而免責(zé)的理由不能成立。
 

　　其次，依據(jù)城市建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)以及申請再審人與被申請人簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》，爭議土地的開發(fā)建設(shè)必須要得到規(guī)劃職能部門的批準，方能動土施工，而該地塊卻一直沒有出臺明確的規(guī)劃指標，申請再審人雖多次將其擬定的規(guī)劃設(shè)計方案報請被申請人相關(guān)部門審批，但有關(guān)部門對此一直未予答復(fù)。因此，未獲得規(guī)劃審批亦成為造成申請再審人無法對爭議地塊進行開發(fā)建設(shè)的一個重要原因。
 

　　《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。”本案中，申請再審人由于東線高速公路封閉以及一直未能取得規(guī)劃審批等原因無法如期開發(fā)爭議土地，應(yīng)屬“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延”的情形。

　　索引：《土地管理法》第三十八條 禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。
 

　　《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條 以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。
 

　　《閑置土地處置辦法》第二條 本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。

　　已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認定為閑置土地。
 

　　第八條 有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

　　（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的；

　　（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；

　　（三）因國家出臺相關(guān)政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進行修改的；

　　（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項等無法動工開發(fā)的；

　　（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發(fā)的；

　　（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。
 

　　第十二條 因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

　　（一）延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；

　　（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

　　（三）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設(shè)條件，國有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；

　　（四）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；

　　（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價值相當、用途相同的國有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

　　（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。除前款第四項規(guī)定外，動工開發(fā)時間按照新約定、規(guī)定的時間重新起算。符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。

　　第十三條 市、縣國土資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應(yīng)當書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。
 

　　第十四條 除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

　　（一）未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本；

　　（二）未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。   上海靜安區(qū)土地使用權(quán)免費咨詢律師事務(wù)所

 

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